上海率先试点发行市政债券

上海率先试点发行市政债券

一、上海率先试点发行市政债券的意义

（1）建设国际金融中心的突破口。上海市作为国内经济和金融发达地区，承载着率先实现本地区现代化和引领国家现代化的重任，上海现代化发展的重要战略目标之一是2020年上海市将基本建成与中国经济实力和人民币国际地位相适应的国际金融中心。在现代经济和金融运行中，市政债作为项目收益债券和私募融资工具的新债券品种，是现代金融体系不可或缺的组成部分，是市场机制有益的和必要的补充。率先开展市政债券试点应是是为上海国际金融中心建设提供现实的突破口，也是上海打造金融中心和率先现代化所需的“融资全覆盖”的体系的重要组成部分。

（2）满足新型城镇化建设的融资需求。国发[2014] 43号文明确指出，“赋予地方政府举债融资的权利，明确划清政府与企业界限，建立规范的地方政府举债融资机制。地方政府发行债券实行规模控制和分类管理，限定举债程序和资金用途。没有收益的公益性事业，发行一般债券融资，以公共预算收入偿还，有一定收益的公益性事业，发行专项债券融资，以政府性基金或专项收入偿还。”随着上海城市建设中心逐渐向郊区转移，新城建设成为市级发展的热点，一批教育、医疗、文化设施近年来开始向新城集聚。但在此大背景下，各新市镇的公共服务设施配置不足和建设滞后问题仍很严重，在实际发展过程中，郊区小城镇往往只能依托就近的中心城或新城的公共资源，从而在空间布局上形成诸多“盲点”。而市政债券的特点可以很好地解决地方政府城镇化建设中巨大的资金需求，适应上海郊区基础设施建设资金的特点，是上海新型城镇化化进程中行之有效的融资方式。在新一轮城镇化转型发展过程中，市政债券可以为上海政府投资提供市场化的融资支持，一定程度缓解基础设施建设所需的巨额公共投入与政府可用财力不足的矛盾。

（3）为政府提供了规范的融资渠道。我国的地方政府不能直接举债，这是由我国的体制和法律所决定的。但实际上我国已经出现了准市政债券。准市政债券本质上是一种企业债券，但是却由地方政府最为最后担保，这在实务中带来了管理真空，也有隐患的风险。去年，国发[2014]45号文对全面推进深化预算管理制度改革的各项工作进行部署，包括规范地方政府债务管理，对地方政府债务实行规模控制和分类管理。其中，一般债务通过发行一般债券融资，纳入一般公共预算管理。专项债务通过发行专项债券融资，纳入政府性基金预算管理。地方政府对其举借债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。市政债券的推出可以取代准市政债券，为地方政府提供规范的融资渠道。

二、上海率先试点发行市政债券的条件

（1）在改革创新方面具有先行先试的便利和经验。上海开展市政债券试点将引发一系列突破性政策和制度安排，是响应国家以开放促改革的政策要求，对全国具有示范带动作用。一是先行先试的示范作用，上海市政债券先行试点的成功将有助于带动全国其他地方开展市政债券，对我国债券市场发展具有重要意义。二是创新突破的引领作用，以中国(上海)自由贸易试验区制度创新为契机，建立公正透明、体系完备的法律制度，成为实施市政债券的制度基础。三是深化改革的带动作用。通过一系列突破性政策，有力地推动市政债券领域的改革，形成更具效率、更加开放的债券发行机制。

（2）债券市场具有良好的发展基础和完善的管理体系。上海市的证券市场、外汇市场、商品期货市场、金融期货市场、贵金属交易市场等多层次资本市场体系已经基本建立，成为我国唯一具备较为完整金融市场体系的城市。2010年，全球首创的以基础设施信息标准化处理和基础设施融资项目撮合交易为主的公共平台——上海国际基础设施融资交易中心揭牌运营，为突破城市基础设施建设中的融资瓶颈提供有效渠道。2013年，全国债券发行总量9万亿元，上海占比34.9%，达到3.1万亿；债券市场总交易额达到62.58万亿元，同比增长65%。在交易所债券市场建设方面扎实推进，上海证券交易所债券市场挂牌量、托管量和交易量在2013年均创历史新高，实现债券挂牌数达1686只、托管量达1.72万亿。良好的发展基础使上海债券市场已经形成较完善的管理体系，有利于市政债券的推行。

（3）良好的政府信誉为基于市场的市政债券提供了信用来源。2014年，上海全市一般公共收入完成4585.6亿元，增长11.6%，政府债券总量为126亿元。由此可知，上海具有较强的资金实力，政府累积的债务风险是总体可控的，具有较强的偿债能力，从政府负债比率看，上海政府债务余额与GDP的比率仅为0.44%，政府债务率仅为2.06%，远低于欧洲《马斯特里赫条约》所规定的60%的安全警戒线，说明上海政府具有合理的举债空间。鉴于政府的信用度极高，以政府为主体的融资信用较为可靠，风险很小，而且政府掌握的国有资产资本雄厚，抵押充分，这使得上海政府具有优良可靠的信用来源，所以上海通过政府发行市政债券具有其他融资方式所无法比拟的优势。

三、上海率先试点市政债存在的瓶颈

（1）宏观经济因素的影响。改革开放30年以来，上海虽然一直具有先试先行的政策优势，但是经济体制改革步伐一直波澜不惊，特别是随着国家以经济发展速度作为考察地方政府政绩的重要的指标，导致政府过多地干预经济，弱化了市场机制，甚至产生了以高通货膨胀率为代表的诸多宏观经济问题。而市政债的性质，和许多固定收益债券一样，只有当通货膨胀率处于一个稳定的可控制的水平上时，市政债券才有发展的空间，对债券持有人才有吸引力。这不仅是市政债券的发展问题，也是一切有固定收益率的有价证券面临的发展问题。如何有效控制通胀率，将社会的闲散资金从股市和楼市吸引到风险相对更低、收益相对稳定的债券市场，是上海率先试点市政债券必须解决的问题。

（2）制度因素存在局限。市政债券之所以没有发展起来，制度方面的原因是不可忽视的。第一，根据《预算法》第二十八条规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”这在法律层面上己经扼杀了发行市政债券的可能，导致地方政府转而发行“准市政债券”。而由于“准市政债券”本质上是一种企业债券，往往会造成大量的短期流动资金贷款被用于项目建设，使得了贷款的期限和项目建设期限明显不匹配，最终出现一系列问题，2011年上海申虹债务逾期便是很典型的例子。第二，软预算制度的存在，使得地方政府在原本的预算不能完全覆盖其实际支出时，允许地方政府从外界获得一定的支持，这也从一定程度上导致了在城市建设的某些领域存在过多的额外支出。在地方政府政绩观、自我约束能力不强的条件下，市政债券存在道德风险，可能造成财政支出的无度。未来，如果发行市政债券，是否考虑引进官员负责制度或者政府破产制度来规避这一风险，是必须面对的问题。

四、上海率先试点发行市政债券的对策建议

（1）强化深化财税体制改革，完善中央和地方财税体系。发行市政债困难的根本原因在于分税制下中央和地方财权事权的不协调。十八届三中全会以来，中央高度重视新一轮财税体制改革，目的在于进一步理顺中央和地方政府的财税职权的范围。通过上海率先试点发行市政债，首要问题是合理明确中央和地方两级政府的财政、事务的权利和义务。第一，通过现行试点，寻求可以赋予上海地方政府合法的发行市政债券的权利，也能够落实强化中央对地方政府发债规模、方向、速度的监管权限，以此为市政债券的权利和责任的划分提供正确依据；第二，通过财税体制改革，减少上海政府在收入和支出两方而的剪刀差，缓解在基础设施建设过程中而临的资金窘境，有效缩减政府的负债规模，保障城镇化建设和现代化建设协调发展。

（2）建立切实可靠的偿债机制，有效保护投资者利益:在上海现行试点发行市政债过程中，要建立切实可靠的偿债机制，保护投资者利益。首先，要注重明确政府发行具体市政债券的日的和资金使用方向，通过建设全过程的审批制度来保障市政债券募集的资金用于基础设施建设，避免出现贪污腐败行为和资金资源浪费现象。其次，要加强建立和完善市政债券二级市场的监管。因市政债券的长期性和较高收益，可以考虑将市政债券放在银行间市场发行，主要投放给机构投资者，避免出现过度投机导致市场波动。且在出现债务偿付危机时，机构投资者有足够的能力在清算过程中保护自己的合法权益。同时，政府可以借鉴保险制度，设置成立专用的偿债基金，通过专款独立运作，保证资金安全和用于偿还因突发状祝引发的偿债资金缺口。保障投资者利益。

（3）建立全面审慎的风险管理机制。健全的风险管理机制才能保障债券机制的合理运行，因此，上海必须加快建立市政债券信用评级制度。在市政债券的发展过程中，要有其注重建立信息披露制度，有效揭示地方政府经营能力的差异，使得债权人能够公开放心的进行投资，促进市政债券市场的正反馈和自我完善。可以学习借鉴美国的信用债券评级机制，在上海引进和设立评级公司对各市政债券主体和产品进行跟踪评级，消除信息不对称，提高市场的有效性。吸引具有国际背景、多层所有制的信用评级公司，通过市场手段，让政府和评级公司双向选择，制定评级指标。同时，还应建立相关的信用评级杂志和期刊，让市场各类投资者对评级公司进行综合评价，以维持评级机制的公平性和有效性。